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中國農村土地政策與國家治理
嚴曉輝

（圖片來源：http://www.gxqq.net/rmzx3/2014/1117/1718014311.html）
摘要
中國正以深化改革的方式推進國家治理的現代化，面對龐大的人口數量，新的治理方式將對農村地區再一次產生深遠的影響。二零一三年底的中共中央第十八屆三中全會決議[1] 和二零一四年初的中央一號檔，[2] 同時提出了中國農村土地改革的一系列新政策，這使得農村土地問題再一次成為社會討論的焦點。早在二零零四年，國務院頒發的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，就已經正式提出農民集體建設用地使用權可以依法流轉，而二零零五年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》則對農地的流轉做了詳細、具體的規定；二零零六年的一號檔配合當年頒布的《十一五規劃綱要》，[3] 全面啟動了中國的新農村建設，在過去十年間，伴隨著區域建設、農村改造、土地流轉、農業現代化等一些列政策的實施，持續掀起了資本下鄉的熱潮，而關於土地私有化的爭論，更是迎來新的高潮。這次決議和決定中提到的土地政策，雖然沒有改變農村集體土地的所有制約，也沒有改變家庭聯產承包的基本方式，但卻為金融資本進入農村提供了新的空間，農村土地入市已經是不爭的事實。筆者認為，當前改革所推進的新政策，或將破壞一開始的土地革命及後來的土地承包經營辦法所形成的客觀上的農村保障優勢，將極大地影響農村社會的穩定，引發一系列新的三農問題，也將為已經釋放到城市中的農村打工群體雪上加霜；使用市場化經濟改革這單一的治理手段，會加快農村捲入全球化，形成不可逆轉的嚴重後果。

現代意義上的國家治理是十八世紀以來伴隨著人口增長、殖民擴張和科學進步發展起來的西方政治，中國自十九世紀初徹底推翻封建王朝體制，引用西方政體，隨即開始了對現代國家治理的探索。然而，新中國成立後面臨的世界地緣政治格局，使得中國要面對主權維護和國家治理的雙重壓力，八十年代政治主權穩固以後，以「改革」為話語的國家政策調整延續至今。二零一三年新一屆中央領導上台，提出全面深化改革，並把推進「國家治理體系和治理能力的現代化」作為改革的總目標之一。[4] 福柯在〈治理術〉（Governmentality）一文中指出，國家治理術是以政治經學為手段，以安全配置為核心，以人口管理為目標，現實國家的「治理化」（governmentalization）比國家本身對社會的控制更重要。[5] 由此看來，中國當前推進的深化改革，正是國家走向治理化的過程。五、六十年代，中國曾通過農業集體化的方式，逐步完成國家工業化，維護了經濟主權，而國家走向治理化則標示著農村地區徹底回歸一般意義上的治理對象（object），而不再是國家政治和經濟的基礎，因此農村的土地政策也逐漸調整為逐步向資本和市場開放。

國家治理的目標總是圍繞國家的核心利益，而經濟增長是其中最重要的部分。自土地革命以來，中國的農村土地政策進行過多次重大調整，這些調整雖然滿足了不同時期的國家經濟發展需要，但也多次造成了階段性的農村問題。國家在實現治理化的過程中，包括逐漸被個體化[6] 的成員在內的所有治理對象，都被經濟增長這一目標所吸引，而現實是資本主義發展過程中，通過締造出一個龐大的體系，不斷延伸其外部並將增長的成本轉嫁出去，國家整體目標和個體的目標未必同步實現，甚至只能滿足部分對象的增長而使得其他對象承擔後果。因此，過去一個階段的土地政策不是造成當前農村問題的主要根源，改革應推進農村在地化的社群經濟體系，警惕外部金融資本下鄉對三農的新一輪剝削和破壞。

一、新中國不同時期的農村土地制度及相關法規演變

近幾年，國內有關土地私有化的呼聲不斷。土地私有化的本質，是把土地這樣一個不可移動的基礎資源，置於一個人人都可以佔有的商品化的財產關係中，私有化的支持者，大多鼓吹新自由主義的意識形態，並且多拿過去數百年西方國家因對外殖人民擴張形成的現實，與中國這樣一個有小農經濟傳統的原著民人口國家作比較，所謂賦予農民更多的財產權，也即賦予包含國外資本在內的壟斷資本，可以佔有農民生產、生活資料的權利；推進私有化的另一些人也通過質疑現在執政黨的合法性，討論土地財產的初始形成問題，以將土地問題脫離當前實際，放入脫離歷史的西方道德價值中。雖然建國後中國也曾實施過短暫的土地私有制度，但是很快就發現很多剛剛分得土地的農民，變賣土地後又淪為無地農民，農村出現再階級化的現象，之後國家因工業化需要而將土地改成集體所有，事實證明，這種制度安排，使農村付出了很大代價，而中國借此完成了國家工業化，獲得了國家經濟獨立和政治主權，客觀上也讓中國農村免於陷入跨國資本主導和佔有的「拉美化」境地。

（表一：新中國不同時期的土地制度比較）

對比新中國的歷次農村土地制度改革和當時的背景（表一），不難看出，除了建國前後共產黨開展新民主主義的短暫嘗試所推行的土地制度以外，之後以社會主義改造和各種改革為名的土地制度改變，都是國家經濟發展不同時期對於資源調配和危機化解的不同需求的結果，也即可以說，過去幾十年，農村土地制度多為城市經濟發展需要和危機應對而設計，我們今天所說的制度紅利，也是主要是因為工業化「過河拆橋」後的甩包袱行為所帶來的客觀結果。五十年代的集體化，農村土地集中的原因，是國家在沒有工業化條件的背景下，被迫啟動工業化而不得不從廣大農村提取原始積累客觀需要；六十年代之後的人民公社，則是在國家工業化，在外債壓力下轉型向農村（手）工業化的一個過程，也因此實現了對國家農村要素最徹底的動員和利用，並且同時建立了城市工業品下鄉換取農產品而獲得的有明顯剝削意義的「內需」市場；一九八零年代的政社分離，客觀上因為國家長期積累形成的財政危機，被迫放棄對農村的投入轉而對外輸出，從而在農村恢復了小農經濟模式，也曾經因此形成過短暫的農村「黃金時期」；九十年代開放土地市場，則是分稅制以後地方政府不得不依賴土地財政的必然需求之一，這一階段也因地方政府一味推進地方工業化而加重農民稅費負擔，造成之後的「三農問題」；二零零四年以後的新農村建設，可以看成國家製造業因外需逐步下降導致的產業資本過剩，而向農村轉移的一個過程，這一過程緊跟著同樣過剩的金融資本向農村滲透。因此，今天的所謂改革所提出的新政策，是全球金融資本過剩條件下，工商業資本業已飽和，而不得不向農村和農業轉移的必然要求，國家這種「治理術」若因此就將幾億人民的生計交由市場自由調配，放任甚至鼓勵土地流轉，引入集約式的現代化農業，必將會造成的嚴重的後果。

二、農村現行土地制度及政策分析

甲、土地所有制
《憲法》第十條規定：「城市土地屬於國家所有，農村和城市郊區土地除由法律規定屬於國家所有外屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬於集體所有。任何組織或個人不得侵佔、買賣或者其他形式非法轉讓土地」；《土地管理法》第二條規定：「中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制」。因此，中國大陸的任何土地是不允許私人佔有和自由交易的，土地的所有權是屬於全民（國務院代表）或農村集體（從生產隊到鄉一級政府）所有的，這一規定是從一九八二年的憲法開始。之後的幾次改動，都是在使用權交易、土地性質、土地規劃和土地使用稅等方面的調整，未曾改變其所有制的基本制度。

乙、土地使用權

在建國初期反封建意識形態左右下的幾年，土地所有權和使用權不能分開，當時不允許農民出租土地，直到集體化時期的「自留地」政策開始恢復所有權和使用權分離的實踐，這種調整在當時有效緩解了因農民剛剛分配得到的私有土地要收歸集體所面臨的壓力。七十年代末的「大包乾」，正式確立了這種做法，直至公社解體，確立了延續至今的「家庭聯產承包責任制」，並在一九八七年正式立法確定下來。現行《土地管理法》（二零零四年）規定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，土地承包經營期限為三十年；農民集體所有的土地，也可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產但必須經過集體成員代表三分之二以上同意，承包經營的期限由承包合同約定。土地使用權和所有權分開，國家可以不改變所有制，通過使用權調整土地經營方式。二零零三年頒布的《土地承包法》，就是專門針對農村土地使用權管理的一部法律，這部法律也因對承包權的保護，間接限制了新增人口分配土地的權利，製造出一部分新生代無地人口。

丙、集體建設用地

土地管理法將農村土地分為耕地、建設用地和其他用地三個大類。一九八八年8年依據當年的憲法修正案第一次修訂的《土地管理法》，就規定了國有土地和集體土地可以轉讓；二零零三年的修訂明確增加了有關征地的條款。所以，集體土地轉讓長期存在，國有土地的出讓（國有土地市場開放）帶來了持續三十多年的土地紅利，是中央和地方財政收入的重要部分，[8] 而集體土地的征占、轉讓、出租等卻因各種不透明和不規範交易導致不斷上升的群體事件，也即是說，集體建設用地名義上收益歸集體成員所有，但成員的收益卻很難得到保障。也可以簡單看到，過去一段時間，國家只開放了國有土地交易市場，但並沒有明確開放農村土地市場，而使得國家（中央和地方政府）不但通過國有土地出讓獲得了持續高漲的財政收入，也通過徵地實現了對農村集體土地的利用。[9]

農村宅基地屬於集體建設用地的一種，農村宅基地的特點是，土地為集體免費配給，其上房屋屬於個人財產，這一制度造就了中國成為世界上私人房屋擁有率最高的國家。《土地管理法》規定：「農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準；農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准。」雖然《土地管理法》對於宅基地的交易問題未作出明確規定，但集體成員內部轉讓一般是允許的；二零零四年國務院於《關於深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出：「加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地」。二零零七年頒佈的《物權法》則有了相對明確的規定：「向城鎮居民、法人、集體成員以外的人轉讓宅基地，應認定無效。」並間接規定房屋和宅基地不能分開單獨轉讓。因此，按照當前的法規不允許農民宅基地對外轉讓，只能在集體成員內部同房屋一起轉讓，但新政策或將開放這個限制。

丁、土地流轉
土地流轉是一個相對寬泛的經營使用權交易概念，包含轉讓、出租、互換、入股等方式，具體方式依流轉合同而定。土地流轉的一個核心思想是把土地的所有權、承包權和經營權三者分開，強調用益物權[10] 的各種應用，更重要的是在非私有制的產權制度條件下實現了農地的各種財產功能，尤其是金融功能，使得土地可以進入資本市場吸納流動性。過去一段時間，土地流轉與現在的意義有所不同，主要是在集體成員內部開展的類似承包地委託經營模式，少數成員將不願耕種的土地通過內部合同轉包給其他成員耕種。二零零四年，國務院頒佈《關於深化改革嚴格土地管理的決定 》，其中規定：「在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉」；二零零五年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，正式規定了農業用地在土地承包期限內，可以通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式轉讓經營權，鼓勵農民將承包的土地向專業大戶、合作農場和農業園區流轉，發展農業規模經營。二零零八年的十七屆三中全會《決議》指出：賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。這一提法，可以說是鞏固了所有權、保證了承包權、為進一步放開經營權做準備。二零一一年，國土資源部發出了《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，在全國範圍內開展土地確權登記工作，至今天基本完成了新一輪的農村土地統計和確權發證。土地流轉的主要目的，是在不改動土地所有權和承包關係的前提下，改變分散的農戶經營模式，通過市場手段和政府補貼，推進農業的規模經營，方便資本進入和對糧食的市場化管控。據農業部統計，截至二零一三年底，全國承包耕地流轉面積三點四億畝，流轉比例達到承包地面積的百分之二十六。[11]

二零一四年的新政策，主要在以下三個方面對土地制度提出改變。其一是集體經營性建設用地的入市，並一改過去的「轉讓」為「出讓」（之前只有在國有土地使用權交易中使用），提出建設城鄉統一的用地市場，完善土地二級市場；其二是開展農民宅基地（房產）用益物權交易的嘗試，強調這部分財產權，也即承認其金融功能；三是力推多種經營主體參與的規模化農業經營模式，繼續鼓勵耕地流轉並要求建立農村產權流轉交易市場，特別賦予土地經營權的一系列金融功能。

可見新政策鼓勵土地流轉，強調農村集體土地的開發的利用，是國家進一步推進城市化的政策先導。我們可以簡單梳理一個邏輯：在二元結構下，城市經濟發展需要農村勞動力，農村人口進入城市打工，但生產生活資料依然留在農村，造成部分耕地拋荒、宅基地閒置，因此通過土地流轉來提高農地利用率並保障糧食生產，通過宅基地交易增加農民可支配收入以用作消費，這樣一來，過去往返於城鄉的農村居民因為沒有了住宅和耕地，將長期留在城市工作和居住，也即變為城市人口，但是大城市發展已然出現很多問題，因此需要發展更分散的小城鎮（新型城鎮化），需要更多的建設用地，這時候開放集體建設用地解決國有土地緊張的問題，這樣一來，土地資源盤活了，城市化比例也提高了，消費也增加了，更重要的是，將大面積耕地、集體建設用地和農民住宅作為資產進入資本市場流通，極大地增加了本地生產總值（英語：Gross Domestic Product，簡稱：GDP），也可以吸納巨量的貨幣流動，帶來虛擬的經濟的「繁榮」。誠然，中國的土地制度對於城市化和基礎建設發展，具有明顯的優勢，為國家的政策制定提供很好的便利條件，但是我們不禁要問兩個問題：繼續加快城市化如何解決龐大數量的人口在城市的就業問題？建立在以盲目擴大消費為目的經濟模式還能持續多久？

以二零一三年，中國的城市化率百分之五十三點七，進城務工人口達到二點六九億，[12] 因此實際在城市生活的人口比例已經達到約百分之七十三，而土地繼續流轉將加快農村人口轉移速度，目前的增速約為每年一千萬人，近幾年由於國內通貨膨脹導致勞動力價格上漲，已經讓中國依賴廉價勞動力的製造業失去競爭力，並且出現逐年縮減的趨勢，而新的土地政策也將讓農村失去危機承載能力。過去幾十年，農村既支撐了國家工業發展，又承載了經濟危機的代價，為國家經濟發展做出巨大貢獻。過去無論多大危機都能順利「軟著陸」的原因，是農村人口擁有土地和基本的生活資料，不存在真正意義上的「無產」人群；而當前階段，製造業開始萎縮，經濟增長減速，農村亦已經沒有能力承載城市危機，反而面臨大量勞動力逐漸發展成真正的「無產階級」的困境，[13] 這時候，繼續鼓吹自由經濟，一味推進城市化，尤其是動了農民基本生活資料這塊最後的「乳酪」，只會加快階級分化，激化社會矛盾。採用資本主義經濟為手段的國家治理將逐漸喪失所有資本化的外部，最終遭到其對象的徹底反抗。

三、農業現代化的誤區

（圖片來源：http://finance.takungpao.com.hk/hgjj/q/2014/0119/2190517.html）

治理的現代化離不開知識乃至科技的現代化，然而現代知識本身越來越脫離社會關係，發展出以區分和控制為目的的知識體系，為治理和經濟服務，中國的農業現代化正是伴隨著國家治理化和現代科技的發展。上世紀五十年代，中國第一次提出農業現代化，當時國家在大力發展重工業過程中，面臨大型工業品下鄉、推進農業機械化迫切需求，並且因滿足大型機械耕作而要求土地集中。一九五三年，毛澤東在過渡時期總路線的宣傳綱要中提到：「我們必須按照社會主義的原則來逐步改造我國的農業，使我國的農業由規模狹小的落後的個體農業，進展到規模巨大的先進的集體農業，在農業中採用拖拉機和其他農業機器，採用化學原料和科學耕作法，採用機器進行灌溉和發展水利事業」；[14] 一九五四年，周恩來在一屆全國人民代表大會第一次正式提出「四個現代化」[15] 其中包括農業現代化，這一概念分別在六十年代，[16] 和七十年代[17] 在不同背景下強調，並把農業現代化放在首位，並總體歸納為──實現機械化、水利化、電氣化、化肥化、良種化等。我們不得不承認，早期的農業現代化戰略，是國家工業化戰略的重要組成部分。一九四九年，農業和個體手工業佔全國工農產值的百分之八十三，因此只能依靠農業帶動工業的發展模式，其中核心任務就是推進農業現代化。例如，製造坦克和卡車的工廠可以生產拖拉機，製造炸藥的化工廠可以生產化肥，這樣，農業現代化可以推進國防工業的發展，並消化其剩餘產能。到一九八七年，鄧小平提出中國社會主義現代化分「三步走」的戰略，主要體現在收入逐年提高、逐階段翻倍的目標上，那時候以國防為主的重工業，已經逐漸過渡到以商品消費為主的輕工業，中國的工業也不必再依賴農業發展了，而農業對國民經濟的「貢獻」也越來越少。如今，農業作為第一產業，在GDP中僅佔百分之十左右，[18] 農業依靠現代化生產的增加值，對經濟增長的影響已近微乎其微了，反而依靠小農家庭的分散耕作方式，使中國保持了百分之九十五以上的糧食自給率。[19] 那麼，既然已經完成了工業化，國家為什麼還要繼續大力推進農業現代化呢？原因是我們在跟從西方的發展路徑中，現代化這一概念早已經意識形態化了。二零一二年，中國科學院中國現代化研究中心公布《中國現代化報告二零一二：農業現代化研究》，[20] 該報告指出，中國農業經濟水準比美國落後約一百年，農業現代化已經成為中國現代化的一塊短板，報告還分析說，美國農業生產率是中國的九十多倍，專家建議逐步取消戶籍制度，加快農業勞動力的轉移。中國有太多盲目照搬、邯鄲學步的「專家」，這些人罔顧中國現實，鼓吹西方文明，西方某些國家過去幾百年通過對外殖民的方式掠奪了很多資源和土地，二戰以後又通過產業轉移大肆壟斷他國經濟，近年則通過金融手段控制全球經濟，操縱能源和糧食市場。在拉美和非洲一些地區，農業現代化的結果是大量原住民失去土地，被跨國資本改為單一作物的規模種植，許多無地人口處在饑餓的邊緣，而大面積的糧食被用作生物能源的開發。正如黃宗智在〈家庭農場是中國農業的發展出路嗎〉一文中批評道：「許多國人對模仿美國模式的誤解和幻想，其依據不是美國實際的農業歷史和現實，而更多是被誤解的經濟學理論。不少人以為在市場機制的資源配置下，經濟會達到最優規模，具體體現於具有規模經濟效益的大公司和農場，由此得出中國政府政策必須向龍頭企業和規模的『大』家庭農場傾斜的結論。有的則更把農場規模化和確立私有產權，推動更大規模的土地流轉掛鉤連接。」[21]

西方農業現代化的一個先決條件是土地的規模化和平整化程度高，以方便超大型機械投入，通過能源消耗的機械耕作，甚至利用現代網路資訊技術，減少勞動力投入，從而提高勞動生產率，解決「人少地多」的難題。並且這種模式也僅限於少數低值的糧食作物，其他高值的蔬菜、瓜果等依然需要大量勞動力，在一些地區，由於勞動力不足，甚至要依靠外國非法勞工。中國顯然沒有這樣的條件，按照當前的統計數據，中國人均耕地約一點三畝，十八億畝耕地吸納了約三億多人口在農村就業，而美國人均耕地超過十畝，約三十億畝耕地（一點九七億公頃）只支持了不到三百萬人口的就業。[22] 就單位耕地吸納就業來看，中國的狀況優於美國三百多倍。很明顯，在中國土地是絕對的稀缺資源，勞動力資源則相對過剩，中國農業的目標應該是充分利用有限的土地資源，製造更多的農業就業，一味的土地集中並不符合當前國情，反而與此背道相馳。根據一份成都土地流轉的調查報告顯示，[23] 成都某農業大戶流轉土地三千二百多畝，雇傭農業勞動力一百多人，年收入一百萬，政府種糧補貼九十多萬，累計收入接近二百萬，或許這就是很多人期待的規模化經營的典範吧，但我們應看到，市場對資源調配的結果是集中和壟斷，個別經營者集中受益，三千二百畝土地本來隸屬於約二千五百個承包者，最後卻只帶動了一百個勞動力就業，成就了一個百萬富翁。剩下的近一千勞動力卻被「解放」出來，承包者每年只有少量的地租收入。事實上在部分地方政府的大力支持下，光種糧補貼一項就幾乎可以代替流轉土地的地租，這些補貼卻不是給廣大農戶，而是作為鼓勵規模經營者的一種獎勵。報告的另一個案例中，某企業更是流轉土地上一萬畝，斥鉅資組建了擁有二百多台農業機械的現代化農機服務團隊，聘請了高學歷的專業人才組成技術和管理團隊，二零一三年經營下來，在獲得政府三百多萬補貼的情況下，還是虧損了四百多萬元，這家企業的種植成本，比上一個例子中的農業大戶高出一倍，而產量卻更低。但是，無論大戶經營還是企業經營，其規模種植的產量都比農戶家庭種植的產量要低。根據以上案例，可以看出，規模化種糧釋放出家庭兼業種植大約有百分之九十的勞動力，大大降低農業實際吸納的就業人口，同時糧食產量低於家庭種植。可見，當前國家推行的支持規模化，現代化農業的土地流轉政策並不符合我國農村的實際需要，這種模式只是滿足了生產效率的要求，滿足了市場主體的需要，卻大大增加非就業人口，加快農村階級化，也會造成糧食產量下降。

（圖片來源：http://www.mayang.gov.cn/Item/8906.aspx）

現代化農業，尤其是長期化學農藥的使用已經破壞了水源和土地，也額外消耗能源，破壞農業的多功能性。二零一零年，國家多個部門聯合公佈了《第一次全國污染源普查公報》，[24] 調查數據顯示，全國農業源污染向水體排放的總氮在全國污染排放中達到百份之五十七，總磷達到百分之六十七，化學需氧量（COD）達到百分之四十四，這三項主要污染源都超過了工業和生活污染，成為水體污染的主要來源。二零一四年，國家環保部公佈了《全國土地污染狀況調查公報》，[25] 公報指出國內耕地土壤環境品質堪憂，耕地土壤點位超標率為百分之十九點四，染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴；林地土壤點位超標率為百分之十，主要污染物為砷、鎘、六六六和滴滴涕；草地土壤點位超標率為百分之十點四，主要污染物為鎳、鎘和砷；污水灌溉區土壤超標點位佔百分之二十六點四，主要污染物為鎘、砷和多環芳烴。以上污染狀況讓我們對現代農業發展發展產生極大的擔憂，這個結果當然與最近三十多年農業化學化過程中所施用的超量化肥和農藥息息相關，是農業綠色革命的主要後果之一。當耕地流轉到企業或大戶手上，為了單一的產量和經濟效益，他們未必對土壤實施保育，或將加大土地破壞，製造更多的污染，尤其是放棄精耕細作，農戶家庭產生的人畜糞便不再還田，將進一步增加化肥的使用量，而因為勞動力投入限制，因地制宜、人工除草等做法也將基本被農藥替代；由於土地流轉，傳統家庭的兼業式耕作將逐步減少，會增加蔬菜、肉禽等食物的市場消耗，導致以上產品價格升高，給普通家庭造成壓力；現代化機械耕作所依賴的石油能源，也將為中國日益緊張的能源市場[26] 製造更大的緊缺，產生新的諸如環境、資源、健康等「治理」難題。

總之，中國土地改革的方向，必須面對本國現實，突破農業現代化所隱含的「勞動生產率」這個偽命題，重點著力於單位面積產量和單位土地解決就業的數量，即發展勞動密集型的精耕細作農業，而不是照搬資源和資本密集型的集中粗放模式，不但要鞏固分散經營的小農模式，還應鼓勵農民合作，扶持農業的相關產業鏈條，例如農產品在地加工和流通等，繼續吸納就業，提高農民的農業綜合收益。同時，充分的勞動力投入，在土地涵養、生態保育、資源節約、社會穩定和文化傳承等多個領域也具有重大意義，國家的農業補貼也應重點轉向小農耕作的生態化、多樣化轉型，而不是盲目推進現代化、鼓勵土地集中。

四、城鄉一體化不是現階段解決農村問題的出路

在治理的意義上，一體化等於對象的無差別化，忽略地區、資源、歷史和現狀的不對等。在今天在話語裏，因為中國存在「城鄉二元結構」，所以「城鄉一體化」似乎已經變成一個意識形態化的、政治正確的普遍提法：城鄉一體了，城市和農村就可以同步發展了；取消戶籍限制，城裏人和農村人就有對等的自由身份了；建立城鄉統一的市場，大家在市場經濟裏便可以平等自由競爭，這便是社會公平了。或許這種一體化背後隱含的關心農村、追求社會平等的出發點是好的、值得尊重的，但是在資本主義大行其道的今天，如果不能脫離簡單的自由意識形態，這種好心恐怕未必有好的結果。城鄉二元結構應該分階段來看，九十年代前後，或許我們可以討論城鄉一體化，城鄉差距不明顯，一九九零年的時候大約為二比一左右，[27] 農村資源要素還可以為農村所用；但時至今天，如果不改變新自由主義話語引導的資本主義經濟模式，簡單的城鄉一體化對農村的意義，無異於全球化對欠發達國家和地區的再掠奪。

（圖片來源：http://www.qvodkuang.com/yunfan/86160.shtml）

一九五八年，《中華人民共和國戶口登記條例》通過戶口制度劃開了城鄉居民的不同身份，限制農村居民向當時還沒有能力提供足夠就業的城市流動，同時，實現了國家資本通過人民公社的形式對農村資源和勞動力的「准軍事化」控制，由此建立中國的城鄉二元體制，通過區別於一般資本主義對外掠奪的對內剝削方式實現國家工業化。這種體制有其歷史的必要性，是出於國家工業發展的階段性需求，因此，很難按照當今這種社會經濟發展條件評價它。人民公社解體後，這一制度被長期保留下來，雖然不再限制人口流動，但在資源分配、教育條件、就業機會和各種社會保障方面，形成了一條長期難以逾越的鴻溝。

一九八五年的一號檔，取消了農業統購派購政策，恢復農村商品經濟，農村進入短暫的「黃金時期」，加上前幾年由於國家資本退出農村給地方鄉鎮企業帶來的政策空白，使得農村鄉鎮企業因低成本圈地而異軍突起。同年，中國確定「先富」戰略，開放沿海地區對外市場，尤其支持鄉鎮企業來料加工貿易。這一時期，中國的城鄉收入差距最小。一九九三年，國務院發佈《關於加快糧食流通體制改革的通知》，取消了糧票，糧食進入貨幣市場流通，同時中央財政開始停止對糧食的價格補貼；而同年頒布的「分稅制」政策，使地方政府因收財政緊張而加大了從農村提取，農業稅負越來越重。這些國家以「甩包袱」式的市場化行為加上農業負擔加重，全面促使農村居民進城打工，農村資源要素持續流出，「三農問題」也在那一時期集中爆發，可以說，過去的農村問題是國家治理目標的階段性選擇導致的。

進入新世紀以來，伴隨著國內生產過剩和農村問題日益加劇，國家逐漸取消農業稅，重新開始了對農業的補貼。二零零五年以來的「新農村建設」政策，似乎讓中國農村迎來了新的春天，但這時候面對的，卻已經是日見衰敗的農村，農業在商品化條件下，早已不能養活龐大數量已經被現代化思想武裝的人口，農業也早已被踩在所有產業鏈的最底端，大量人口離開土地，部分地區出現耕地破壞、水體污染、甚至土地拋荒等。與此同時，農民工問題逐漸成為一個重要社會問題，進城務工的農村居民人數在繼續增加，至二零一三年接近二點七億，達到農村總人口的四成左右，並且以每年約一千萬的速度繼續增加。但我們注意到，當前農村居民自有住房率百分之九十以上，[28] 農地承包率有百分之八十左右，這是全世界任何國家都不具備的條件，恰恰是這種土地均分的制度，保障了幾十年來農村社會的基本穩定，也使得過去幾乎沒有任何社會保障的農村人口，憑藉這一條件，不但承接了城市爆發的多次經濟危機，[29] 並且艱難地活了下來。我們常常會說社會發展了，國家有錢了，但是很遺憾，國家沒有拿錢彌補過去對農村欠下的「債務」，沒有實現與城鎮居民平等的社會福利和保障條件，而是通過向農村投資把農村打造成繼續推進城市化的載體，尤其是二零零四年以來展開的土地流轉政策，逐步實現金融資本對土地的控制。

如果說過去五十年的城鄉二元結構製造了不平等，城鄉一體化就是迫使農村居民在這個不平等基礎上的與城市居民一起展開自由競爭,競爭的結果將是農村資源繼續被已經具備壟斷優勢的資本控制，尤其在金融收益明顯高於產業收益和農業收益的情況下，農村要素大部分將在市場交易的過程中以債權的形式被金融化。現階段，在面臨國際金融資本全球化、國內私人資本自由化和地方產業陷入發展陷井的多重壓力下，國家最終只能維護國家貨幣資本為代表的核心利益，無意顧及農村。這個階段，推進城鄉一體，是要把農村問題交給自由市場，繼續加快城市化，加速農村人口外流，以消滅農村的思路來解決農村問題，結果將是土地等資源要素交給資本，逐漸發展金融衍生品進入全球市場；而被迫城市化的農村人口，將在城市中形成一個新的階級，這個階級的極端例子，就是赤貧的無地人口，就是城市平民窟。

伴隨著日益集中的資本財富，廣大農村人口和城市底層群體是最大的犧牲品。在資本流動性過剩的今天，國家治理利用的經濟手段也逐漸金融化了，但瘋狂逐利的金融市場不但直接或間接地控制著各行各業，還將引導人們展開信用消費，通過製造債務綁架人們的工作和生活，維持一種虛假的繁榮，農村人口通過土地交易獲得少量收益，很快會被吸收殆盡。面對資本主義的強勢邏輯，我們不該迎合一體化的呼聲，而是要儘量遠離陷阱，減少對金融化的貨幣依賴，發展在地化以及自給自足的實體經濟，並且通過社群合作，建立有效的內部經濟保障體系。我們也應呼籲政府，不能為了改革而改革，要以去治理化的思路治理農村，慎重推進城鎮化，用國家資本的金融力量，保護農村最後的防線。

五、重新反思改革與開放

大多數人將中國今天的經濟成果歸功於改革開放，而反過來將自由經濟發展過程中的必然問題歸結於專制體制，尤其批評國家集中力量發展工業化時期的獨裁。對比二戰後獨立建國的殖民或半殖民國家，能夠獲得政治主權和經濟主權的國家並不多，而中國是最典型的一個。中國曾因處在社會主義陣營而對抗美國，又因不願完全跟從蘇聯與之決裂，最後在地緣夾縫中艱苦奮鬥，自力更生到七十年代和美國重新修好，開始引美資進行工業化轉型，之後開始外債累累，在外債的壓力和西方產業轉移的機遇中，中國走上了今天所謂的改革開放之路，最早通過開放加工出口貿易換取外匯。九十年代完成國家工業化以後，從產業資本向金融資本轉型以對接國際金融市場，[30] 緊接著便是在應對各種輸入型的經濟危機中捲入全球化。[31]

過去三十年的改革，經濟高速發展的代價是資源環境破壞、農村衰敗和大量農村勞動人口轉移，結果突顯了城鄉差異，使兩級分化嚴重，國家走向治理化的問題在於解決問題採用的任然是製造問題的手段。所謂「深化改革」，一方面在國家國際糧食危機下國家需要保障糧食生產，另一方面為過剩的金融資本打開農村的大門，開闢新的資本陣地，而將農村的治理主要是交給市場。在美元霸權主導的寬鬆政策導致的全球金融資本過剩背景下，開放已是一把雙刃劍，與上個世紀的輸入型開放不同，當前的開放不僅面臨國際金融資本進入國內分享中國經濟高速增長的好處，同時國家需要將不能對內消化的過剩資本向國外輸出，用類似的方法掠奪糧食和能源。而在這些年改革過程中已經形成的既得利益集團，也在不斷搶佔話語權並試圖主導國家的政策，以維護自身利益，即是說國家在推進治理化的過程中，逐漸形成一些列新的權利關係，反過來影響甚至操控國家治理。

今天的中國，不能再依靠改革的路徑繼續推行現代化、市場化來化解農村問題，對農村土地市場的開放、農業現代化的推進等本身是充滿矛盾的。結合前文所述，首先，通過土地市場開放鼓勵土地集中將提高單位勞動生產率，但糧食產量將受到影響，因為土地集中後單位面積產出將明顯下降；其次，推進農業現代化可以吸納過剩的資本投入，提高農業生產效率，但也將面臨生產成本增加，導致糧食價格上漲，食品安全沒有保障；其三，土地集中後將大量減少原有的勞動人口，進一步促使農民離開土地，進入城市，這與當前因產業資本逐漸萎縮導致的城市流動人口過剩之間產生必然的矛盾；第四，農業現代化必然使農業生產對能源產生依賴，而中國因城市化和現代化導致的能源短缺已經很明顯，面臨全球能源危機，將繼續加大中國能源進口壓力。因此，改革和國家治理應該確定新的手段和目標，如何真正從民生的角度，在國際資本和國內權貴的雙重壓力下，改出一個符合國情的新經濟，保障全民就業，實現平等的社會保障，才是我們共同期待的。

六、結語

在走向國家治理現代化的道路上，不能忽視中國農村不同於西方大多數國家的現實。中國農村的土地政策，關乎數億人民生計，是保障民生，穩定社會的重要基礎，新中國以來的土地制度變遷，已經讓農村付出很大的犧牲，新時期政策調整，不應再只打著改革的旗號，繼續維護少數主體的經濟效益，大肆鼓勵土地流轉，只會讓資源集中在少數人手中，加速社會分化，破壞農村的穩定，增加新的治理難題。新的土地改革即使沒有改變土地所有制，其流轉、抵押、轉讓等方式已經賦予土地多種財產功能，這些功能將導致土地交易進入金融市場，演化出各種不適合農村複雜的債權關係，甚至將金融風險引入農村其他領域，使農村捲入不可化解的全球性金融危機。

改革開放以來的經濟高速發展，已經讓資源環境付出極大的代價，現代化和城市化進程也越來越多地受到能源和污染的制約，不能再以現代化的思路開發農村，過度追求勞動生產率，把農村拉進自由化的發展陷阱。政府應謹慎推進城市化，日益龐大的流動人口，具有極大的不穩定性，極易引發社會矛盾甚至階級衝突，應適當鼓勵、支持農村人口回流，發展傳統的、在地的村社經濟，提高農業就業率，穩定鄉土社會；同時利用國家現階段的過量資本，完善農村教育、醫療、養老等一系列保障制度，建立一個公平、穩定的社會主義新農村。

國家治理應區別不同的群體和對象。中國農村在出路在於鞏固和完善具有社群關係的小農經濟，在農村社群的基礎上，鼓勵農民自主合作，建立綜合性經濟合作組織，在地發展多樣化的農業相關產業，同時國家應加強農民合作組織的監管，建立全國性的專門管理機構，並以此將支農政策向農村定向傾斜，形成上下一體的農業綜合網路。

參考資料：

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19. 中國政府網站：http://www.gov.cn/flfg/
20. 國務院法制辦公室網站：http://search.chinalaw.gov.cn/search.html

注釋：